Decizia 871 din 25 iunie 2010
referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor
Publicat in Monitorul Oficial 433 din 28 iunie 2010 (M. Of. 433/2010)
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, la data de 14 iunie 2010, un grup de 37 de senatori a solicitat Curtii Constitutionale sa se pronunte asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, precum si asupra legii in ansamblul sau.
Sesizarea de neconstitutionalitate a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 7.779 din 15 iunie 2010 si constituie obiectul Dosarului nr. 1.522A/2010.
La sesizare a fost anexata lista cuprinzand semnaturile celor 37 de senatori, si anume: Serban Constantin Valeca, Lazar Sorin Constantin, Florin Constantinescu, Gheorghe Marcu, Gavril Mirza, Avram Craciun, Petre Daea, Trifon Belacurencu, Radu-Catalin Mardare, Ioan Mang, Laurentiu-Florian Coca, Titus Corlatean, Ecaterina Andronescu, Sergiu-Florin Nicolaescu, Elena Mitrea, Viorel Arcas, Toni Grebla, Ion Rotaru, Nicolae-Danut Prunea, Iulian Badescu, Daniel Savu, Valer Marian, Mihaita Gaina, Vasile-Cosmin Nicula, Ion Toma, Alexandru Cordos, Marius-Sorin-Ovidiu Bota, Dan-Coman Sova, Lia Olguta Vasilescu, Doina Silistru, Gheorghe Pop, Ioan Chelaru, Gheorghe-Pavel Balan, Ilie Sarbu, Nicolae Moga, Miron-Tudor Mitrea si Mircea-Dan Geoana.
Criticile de neconstitutionalitate privesc, pe de o parte, dispozitiile art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor in raport cu prevederile art. 15 alin. (2), art. 44, art. 47 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. f) si art. 53 din Constitutie, precum si in raport cu dispozitiile art. 1 din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, iar pe de alta parte, legea amintita in ansamblul sau, in raport cu prevederile art. 1 alin. (5), art. 47 alin. (2) teza intai, art. 16 alin. (1) si art. 20 din Constitutie, precum si cu dispozitiile art. 17, art. 23 pct. 3 si art. 25 pct. 1 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului si ale art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25, art. 34 alin. (1) si art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
I.1. In ceea ce priveste critica dispozitiilor art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor in raport cu dispozitiile art. 15 alin. (2) din Constitutie, se sustine ca obligativitatea recalcularii tuturor pensiilor speciale, acordate sub incidenta dispozitiilor legale anterioare intrarii in vigoare a legii supuse controlului de constitutionalitate, incalca principiul neretroactivitatii legii civile. Astfel, se arata ca pensiile speciale deja aflate in plata sunt drepturi care s-au nascut anterior Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, constituind drepturi castigate, iar modificarea regimului juridic al acestora constituie o incalcare flagranta a principiului consacrat de art. 15 alin. (2) din Constitutie. In acelasi sens, sunt invocate si cele retinute de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 375 din 6 iunie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, prin Decizia nr. 57 din 26 ianuarie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 164 din 21 februarie 2006, si prin Decizia nr. 120 din 15 februarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 204 din 26 martie 2007. Se arata ca, prin aceste decizii, Curtea a statuat ca o noua reglementare nu poate afecta cuantumul pensiilor stabilite anterior, care reprezinta un drept castigat, ci doar pentru viitor, de la data intrarii in vigoare. De asemenea, se sustine ca dispozitiile de lege criticate au semnificatia nerecunoasterii de catre stat a principiilor prevazute de lege anterior, care au stat la baza calcularii acestor pensii, ceea ce afecteaza stabilitatea circuitului civil.
I.2. In ceea ce priveste critica dispozitiilor art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor in raport cu dispozitiile art. 44 din Constitutie si art. 1 din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, se arata ca, potrivit celor retinute de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in Cauza Buchen contra Republicii Cehe - 2002, notiunea de "bun" inglobeaza orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economica, astfel ca dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate, iar pensia unui bun proprietate privata. Asa fiind, recalcularea pensiilor speciale, cu consecinta reducerii acestora, echivaleaza practic cu o expropriere, a carei utilitate publica nu este justificata de legiuitor. In sprijinul acestor argumente se invoca si cele retinute de Curtea Europeana a Drepturilor Omului cu privire la pensii prin cauzele Gaygusuz contra Austriei - 1996, Stubbings s.a. contra Marii Britanii - 1996, Andrejeva contra Letoniei - 2009 si Muller contra Austriei - 1974. Prin aceste hotarari s-a statuat ca pensia constituie un drept patrimonial in sensul art. 1 din Protocolul aditional la Conventie, iar recalcularea acesteia in minus constituie o incalcare a acestui drept castigat. De asemenea, prin aceleasi decizii, s-a aratat ca "o reducere substantiala a nivelului pensiei ar putea fi considerata ca afectand substanta dreptului de proprietate si chiar insusi a dreptului de a ramane beneficiar al sistemului de asigurari la batranete".
I.3. Cat priveste critica dispozitiilor art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor in raport cu dispozitiile art. 47 alin. (1) si art. 135 alin. (2) lit. f) din Constitutie, se arata ca statului ii revine obligatia de a asigura cetatenilor sai conditiile necesare pentru un nivel de trai decent, pentru cresterea calitatii vietii, aspecte care se realizeaza prin implementarea unor masuri de protectie sociala si prin garantarea dreptului la pensie. Or, in contextul realitatilor economice si sociale actuale, recalcularea pensiilor speciale plaseaza persoanele care au calitatea de pensionari intr-o situatie defavorabila. Astfel, alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata pensiilor speciale si necorelarea acestora cu cresterea inflatiei nu sunt de natura sa protejeze puterea de cumparare a celor care traiesc din pensii si sa asigure veniturile pensionarilor, imbunatatirea nivelului de trai al acestora, precum si reducerea marginalizarii sociale a acestei categorii de populatie. Mai mult, reducerea pensiilor speciale este de natura sa aduca atingere principiului protectiei asteptarilor legitime a cetatenilor cu privire la un anumit nivel al protectiei si securitatii sociale. In baza acestui principiu - indisolubil legat de statul de drept - organelor statului le revine obligatia de a actiona in conformitate cu prevederile legale in vigoare, astfel incat cetatenii sa aiba posibilitatea de a conta pe previzibilitatea normelor legale adoptate, fiind in masura sa-si planifice viitorul in contextul drepturilor conferite prin aceste dispozitii.
I.4. In sfarsit, cat priveste critica dispozitiilor art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor in raport cu dispozitiile art. 53 din Constitutie, se arata ca, in lipsa precizarii cauzei care justifica restrangerea dreptului la pensie si a dreptului la un nivel de trai decent, nu rezulta nici ca aceasta restrangere "se impune" - cum prevede alin. (1) al art. 53 din Constitutie - si nici faptul ca aceasta ar fi proportionala cu situatia care a determinat-o - cum prevede alin. (2) al aceluiasi articol. Invocarea, in cuprinsul expunerii de motive a legii criticate, a emiterii actului normativ pe fondul extinderii crizei economice in cursul anului 2010, in vederea mentinerii deficitului bugetar in limite sustenabile si a mentinerii acordurilor cu organismele financiare internationale, apare ca fiind superflua si exprimata pro causa, aceste aspecte nefiind de natura sa justifice in mod obiectiv afectarea drepturilor fundamentale la protectia sociala si la un nivel de trai decent ale categoriilor sociale afectate. In acest sens, se arata ca "deficitul bugetar" si "acordurile cu organismele financiare internationale" nu se numara printre cauzele care, potrivit art. 53 din Constitutie, ar putea justifica restrangerea exercitiului unor drepturi sau libertati fundamentale. In plus, masura restrangerii dreptului la pensie nu are un caracter temporar, caracter ce constituie o conditie de constitutionalitate a restrangerii exercitiului unui drept sau a unei libertati fundamentale. Aceste argumente sunt sprijinite si pe considerentele Deciziei nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009. In sfarsit, se arata ca nu este respectat nici caracterul proportional al masurii de restrangere cu situatia care a determinat-o, intrucat atingerea adusa drepturilor fundamentale excedeaza considerabil beneficiului societatii rezultat din aplicarea acesteia.
II.1. Privitor la criticile de neconstitutionalitate a Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, in ansamblul sau, in raport cu prevederile art. 1 alin. (5) si art. 47 alin. (2) teza intai din Constitutie, se arata ca acest act normativ instituie o reglementare paralela a calculului pensiilor speciale cu legile speciale deja existente, fapt ce contravine dispozitiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, care, in art. 14 si art. 16, consacra principiile unicitatii reglementarii in materie si evitarii paralelismelor legislative. In acelasi sens, arata ca legea supusa controlului de constitutionalitate nu abroga actele normative prin care se acorda pensiile speciale. De asemenea, considerentele cuprinse in expunerea de motive a legii, referitoare la necesitatea asigurarii unei egalitati de tratament intre toti participantii la sistemul public de pensii, contribuabili si beneficiari, nu sunt de natura sa justifice adoptarea unui act normativ in aceasta materie, intrucat exista deja o reglementare care asigura o egalitate si echitate sociala in materia pensiilor. Prin urmare, se incalca principiul constitutional al suprematiei legii. In egala masura, intrucat actul normativ criticat desfiinteaza un drept castigat, respectiv dreptul la pensie, sunt incalcate si prevederile art. 47 alin. (2) teza intai din Legea fundamentala.
II.2. In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor raportata la prevederile art. 16 alin. (1) din Constitutie, se arata ca acest act normativ omite sa includa in categoria pensiilor speciale supuse recalcularii potrivit dispozitiilor Legii nr. 19/2000 si pensiile membrilor Curtii de Conturi, creandu-se un tratament diferit preferential pentru acestia. In acelasi timp, insa, arata ca existenta unor pensii speciale pentru militari si magistrati este justificata, pentru considerentele retinute de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000.
II.3. In sfarsit, pentru motivele mentionate mai sus, considera ca sunt incalcate si dispozitiile art. 20 din Constitutie, raportate la prevederile art. 17, art. 23 pct. 3 si art. 25 pct. 1 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului si ale art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25, art. 34 alin. (1) si art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisa presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si formula punctele de vedere asupra sesizarii de neconstitutionalitate.
Presedintele Senatului a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 8.223 din 22 iunie 2010, punctul sau de vedere, in care se arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este intemeiata, reluandu-se, in esenta, motivele de neconstitutionalitate dezvoltate in obiectia de neconstitutionalitate.
Guvernul a transmis Curtii Constitutionale, prin Adresa inregistrata sub nr. 8.259 din 23 iunie 2010, punctul sau de vedere cu privire la impactul bugetar al adoptarii Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, asa cum a fost el stabilit de ministrul de resort. In tabelul anexat, se arata ca economia totala pentru bugetul de stat rezultata din eliminarea pensiilor de serviciu ale personalului diplomatic si consular, personalului aeronautic civil navigant si nenavigant, functionarilor publici parlamentari, senatorilor, deputatilor, magistratilor, a personalului auxiliar de specialitate din cadrul instantelor judecatoresti si a personalului Curtii de Conturi este de 170.198.380 RON. Cu privire la eliminarea pensiilor speciale din sistemul de aparare si ordine publica, se arata ca recalcularea va viza 155.842 de pensii si ca prin operatiunea realizata se vor obtine "economii rezultate din recalcularea pensiilor mari si foarte mari (cele care depasesc suma de 3.000 lei)".
Cu Adresa nr. 5/4630, 4631/E.B. din 23 iunie 2010, inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 8.316 din 23 iunie 2010, Guvernul a transmis punctul sau de vedere referitor la constitutionalitatea dispozitiilor Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor. In ceea ce priveste dispozitiile art. 15 alin. (2) din Constitutie, apreciaza ca masura recalcularii pensiilor isi produce efecte de la data intrarii in vigoare a legii criticate, fara a afecta pensiile deja incasate, si, prin urmare, nu se incalca principiul neretroactivitatii legii. Totodata, arata ca doar dreptul la pensie este drept garantat de Constitutie, iar nu cuantumul acesteia, si ca legiuitorul este in drept sa modifice, ori de cate ori apare aceasta necesitate, conditiile si criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul si cuantumul acestora.
Referitor la critica de neconstitutionalitate raportata la prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie, arata ca si aceasta este neintemeiata, deoarece Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca legea nu garanteaza un anumit cuantum al dreptului patrimonial, ci doar plata acestuia, ca drept castigat.
Presedintele Camerei Deputatilor nu a comunicat punctul sau de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.
C U R T E A,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintelui Senatului si Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si celor ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze sesizarea de neconstitutionalitate.
Obiectia de neconstitutionalitate se refera la dispozitiile art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, precum si la legea mentionata in ansamblul sau.
Dispozitiile de lege criticate in mod individual au urmatoarea redactare:
-Art. 1: "Pe data intrarii in vigoare a prezentei legi, urmatoarele categorii de pensii, stabilite pe baza legislatiei anterioare, devin pensii in intelesul Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurari sociale, cu modificarile si completarile ulterioare:
a) pensiile militare de stat;
b) pensiile de stat ale politistilor si ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciarelor;
c) pensiile de serviciu ale judecatorilor, procurorilor si judecatorilor, respectiv magistratilor asistenti ai Curtii Constitutionale;
d) pensiile de serviciu ale personalului auxiliar de specialitate al instantelor judecatoresti si al parchetelor de pe langa acestea;
e) pensiile de serviciu ale personalului diplomatic si consular;
f) pensiile de serviciu ale functionarilor publici parlamentari;
g) pensiile de serviciu ale deputatilor si senatorilor;
h) pensiile de serviciu ale personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviatia civila;
i) pensiile de serviciu ale personalului Curtii de Conturi.";
-Art. 2: "(1) Pensiile de serviciu anticipate si anticipate partiale dintre cele prevazute la art. 1 devin pensii pentru limita de varsta in intelesul Legii nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare.
(2) Pensiile anticipate de serviciu dintre cele prevazute la art. 1 lit. c), d) si g) devin pensii pentru limita de varsta in intelesul Legii nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare.
(3) Pensiile de invaliditate si pensiile de urmas dintre cele prevazute la art. 1 devin pensii de invaliditate, respectiv pensii de urmas, in intelesul Legii nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare.
(4) Pensiile de serviciu, altele decat cele mentionate la alin. (1)-(3), dintre cele prevazute la art. 1, devin pensii pentru limita de varsta in intelesul Legii nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare.";
-Art. 3: "(1) Pensiile prevazute la art. 1, stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate in plata, se recalculeaza prin determinarea punctajului mediu anual si a cuantumului fiecarei pensii, utilizand algoritmul de calcul prevazut de Legea nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare.
(2) In situatia pensiilor dintre cele prevazute la alin. (1), care au fost stabilite in baza legilor speciale, pensia din sistemul public se determina, considerandu-se a fi indeplinite conditiile de acordare prevazute de Legea nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare.
(3) In termen de 15 zile de la data intrarii in vigoare a prezentei legi, se elaboreaza metodologia de recalculare a pensiilor prevazute la art. 1, care se aproba prin hotarare a Guvernului.";
-Art. 4: "(1) Recalcularea pensiilor prevazute la art. 1 se realizeaza de catre institutiile in evidenta carora se afla persoanele beneficiare, dupa cum urmeaza:
a) intr-o perioada de 5 luni de la data intrarii in vigoare a hotararii Guvernului prevazute la art. 3 alin. (3), pentru pensiile prevazute la art. 1 lit. a) si b);
b) intr-o perioada de 30 de zile de la data intrarii in vigoare a hotararii Guvernului prevazute la art. 3 alin. (3), pentru pensiile prevazute la art. 1 lit. c)-i).
(2) Cuantumul pensiilor recalculate potrivit prevederilor alin. (1) se stabileste in baza punctajului mediu anual, determinat potrivit prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificarile si completarile ulterioare, si se plateste de la data de intai a lunii urmatoare expirarii perioadei de recalculare prevazute la lit. a) sau b), dupa caz.";
-Art. 5: "(1) Prevederile art. 3 si 4 se aplica in mod corespunzator si pensiilor stabilite potrivit prevederilor Legii nr. 164/2001 privind pensiile militare de stat, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale Legii nr. 179/2004 privind pensiile de stat si alte drepturi de asigurari sociale ale politistilor, cu modificarile si completarile ulterioare.
(2) Pentru pensiile prevazute la art. 1 lit. a) sau b), punctajul mediu anual realizat se determina prin impartirea numarului de puncte rezultat din insumarea punctajelor anuale ale persoanelor la 20 de ani reprezentand stagiul de cotizare.
(3) La cuantumul pensiilor prevazute la art. 1 lit. a) sau b), stabilite ca urmare a procesului de recalculare, se aplica prevederile art. 11 teza a III-a din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificarile si completarile ulterioare.
(4) In cazul pensiilor prevazute la alin. (1), pentru perioadele care constituie stagiu de cotizare si pentru care nu pot fi dovedite venituri de natura salariala, la determinarea punctajului mediu anual se utilizeaza salariul mediu brut pe economie din perioadele respective.";
-Art. 12: "Persoanele ale caror drepturi la pensie sunt stabilite, in conditiile legii, ulterior datei intrarii in vigoare a prezentei legi, vor fi supuse automat procesului de recalculare, astfel cum este reglementat de prezenta lege."
Dispozitiile constitutionale pretins incalcate sunt cele ale art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea in drepturi a cetatenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privata, art. 47 referitor la nivelul de trai si dreptul la pensie, art. 53 privind restrangerea exercitiului unor drepturi sau libertati si art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligatia statului de a asigura crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii. De asemenea, se considera ca sunt incalcate si prevederile art. 20 din Constitutie prin raportare la urmatoarele acte internationale:
-Primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, si anume art. 1 referitor la proprietate;
-Declaratia Universala a Drepturilor Omului, si anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabila si la protectie sociala si art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent;
-Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, si anume art. 1 privind demnitatea umana, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor in varsta, art. 34 alin. (1) privind securitatea sociala si asistenta sociala si art. 52 alin. (1) privind intinderea si interpretarea drepturilor si principiilor.
Examinand obiectia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca autorii acesteia formuleaza mai multe critici distincte cu privire la dispozitiile art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, precum si alte doua critici intrinseci cu privire la toate dispozitiile legii mentionate. In consecinta, analiza Curtii va viza in mod distinct aspectele invocate de autorii obiectiei de neconstitutionalitate, cu privire la care retine urmatoarele:
I.1. Avand in vedere ca prima dintre criticile de neconstitutionalitate a prevederilor art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor se refera la incalcarea principiului neretroactivitatii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constitutie, Curtea urmeaza sa analizeze daca aceste prevederi de lege afecteaza, dupa cum sustin autorii sesizarii, drepturi castigate, stabilite potrivit legislatiei anterioare si asupra carora legiuitorul nu poate interveni cu o noua reglementare. Prin urmare, pentru acest demers, este necesar sa se stabileasca, deopotriva, in ce masura dreptul la pensie reprezinta un drept castigat si in ce masura legiuitorul poate afecta in prezent acest drept stabilit anterior.
Pentru a raspunde acestor intrebari, Curtea incepe prin a constata ca pensiile de serviciu se bucura de un regim juridic diferit in raport cu pensiile acordate in sistemul public de pensii. Astfel, spre deosebire de acestea din urma, pensiile de serviciu sunt compuse din doua elemente, indiferent de modul de calcul specific stabilit de prevederile legilor speciale, si anume: pensia contributiva si un supliment din partea statului care, prin adunarea cu pensia contributiva, sa reflecte cuantumul pensiei de serviciu stabilit in legea speciala. Partea contributiva a pensiei de serviciu se suporta din bugetul asigurarilor sociale de stat, pe cand partea care depaseste acest cuantum se suporta din bugetul de stat [a se vedea, spre exemplu, art. 85 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 sau art. 1801 din Legea nr. 19/2000]. Mai mult, in cazul pensiilor militare, intregul cuantum al pensiei speciale se plateste de la bugetul de stat (a se vedea Legea nr. 164/2001). De altfel, Decizia Curtii Constitutionale nr. 20 din 2 februarie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000, a statuat ca pensia de serviciu constituie "o compensatie partiala a inconvenientelor ce rezulta din rigoarea statutelor speciale", ceea ce demonstreaza, fara drept de tagada, ca, de fapt, acel supliment de care am facut vorbire mai sus se constituie in acea compensatie partiala mentionata de Curte, pentru ca diferentierea existenta intre o pensie speciala si una strict contributiva, sub aspectul cuantumului, o face acel supliment.
Acordarea acestui supliment, asa cum se poate desprinde si din decizia mai sus amintita, a urmarit instituirea unei regim special, compensatoriu pentru anumite categorii socio-profesionale supuse unui statut special. Aceasta compensatie, neavand ca temei contributia la sistemul de asigurari sociale, tine de politica statului in domeniul asigurarilor sociale si nu se subsumeaza dreptului constitutional la pensie, ca element constitutiv al acestuia.
In acest sens, trebuie observat ca dispozitiile art. 47 alin. (2) din Constitutie se refera distinct la dreptul la pensie fata de cel la alte forme de asigurari sociale publice sau private, prevazute de lege, dar pe care Legea fundamentala nu le nominalizeaza. Prin urmare, in ceea ce priveste aceste din urma drepturi de asigurari sociale, legiuitorul are dreptul exclusiv de a dispune, in functie de politica sociala si fondurile disponibile, asupra acordarii lor, precum si asupra cuantumului si conditiilor de acordare. Se poate spune ca, fata de acestea, Constitutia instituie mai degraba o obligatie de mijloace, iar nu de rezultat, spre deosebire de dreptul la pensie, care este consacrat in mod expres.
Ca atare, avand in vedere conditionarea posibilitatii statului de a acorda pensiile speciale de elemente variabile, asa cum sunt resursele financiare de care dispune, faptul ca acestor prestatii ale statului nu li se opune contributia asiguratului la fondul din care se acorda aceste drepturi, precum si caracterul succesiv al acestor prestatii, dobandirea dreptului la pensie speciala nu poate fi considerata ca instituind o obligatie ad aeternum a statului de a acorda acest drept, singurul drept castigat reprezentand doar prestatiile deja realizate pana la intrarea in vigoare a noii reglementari si asupra carora legiuitorul nu ar putea interveni decat prin incalcarea dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutie. Relevanta in acest sens este si Decizia nr. 458 din 2 decembrie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004, in care s-a statuat ca "o lege nu este retroactiva atunci cand modifica pentru viitor o stare de drept nascuta anterior si nici atunci cand suprima producerea in viitor a efectelor unei situatii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru ca in aceste cazuri legea noua nu face altceva decat sa refuze supravietuirea legii vechi si sa reglementeze modul de actiune in timpul urmator intrarii ei in vigoare, adica in domeniul ei propriu de aplicare".
Conformandu-se dispozitiilor art. 15 alin. (2) din Constitutie, textele de lege criticate afecteaza pensiile speciale doar pe viitor, si numai in ceea ce priveste cuantumul acestora. Celelalte conditii privind acordarea acestora, respectiv stagiul efectiv de activitate in acea profesie si varsta eligibila nu sunt afectate de noile reglementari. De asemenea, Legea privind instituirea unor masuri in domeniul pensiilor nu se rasfrange asupra prestatiilor deja obtinute anterior intrarii sale in vigoare, care constituie facta praeterita.
Oricum, avand in vedere ca pensiile speciale nu reprezinta un privilegiu, ci au o justificare obiectiva si rationala, Curtea considera ca acestea pot fi eliminate doar daca exista o ratiune, o cauza suficient de puternica spre a duce in final la diminuarea prestatiilor sociale ale statului sub forma pensiei. Or, in cazul Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, o atare cauza o reprezinta necesitatea reformarii sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechitatilor existente in sistem si, nu in ultimul rand, situatia de criza economica si financiara cu care se confrunta statul, deci atat bugetul de stat, cat si cel al asigurarilor sociale de stat. Astfel, aceasta masura nu poate fi considerata ca fiind arbitrara; de asemenea, Curtea urmeaza a observa ca masura nu impune o sarcina excesiva asupra destinatarilor ei, ea aplicandu-se tuturor pensiilor speciale, nu selectiv, nu prevede diferentieri procentuale pentru diversele categorii carora i se adreseaza pentru a nu determina ca una sau alta sa suporte mai mult sau mai putin masura de reducere a venitului obtinut dintr-o atare pensie.
Prin Decizia nr. 820 din 9 noiembrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 39 din 18 ianuarie 2007, Curtea a aratat ca "Legea nr. 19/2000, lege-cadru in reglementarea drepturilor de asigurari sociale in sistemul public, a asezat pe principii si reguli noi intreaga legislatie a pensiilor. Printre modificarile esentiale se numara si integrarea in sistemul public a mai multor sisteme distincte anterior si eliminarea posibilitatii de acordare a drepturilor de pensie intr-un sistem si pentru perioadele asigurate in alte sisteme", ceea ce demonstreaza clar ca legiuitorul este indrituit sa integreze sistemele de pensii speciale in sistemul general.
Pentru aceste considerente, Curtea retine ca prevederile art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor nu contravin dispozitiilor constitutionale privind neretroactivitatea legii civile.
I.2. In continuare, analizand criticile acelorasi texte de lege in raport cu dispozitiile art. 44 din Constitutie si cu prevederile art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, Curtea constata ca, in esenta, aceste critici pornesc de la cele statuate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in Cauza Buchen contra Republicii Cehe - 2002, in care s-a aratat ca notiunea de "bun" inglobeaza orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economica, astfel ca dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate, iar pensia unui bun proprietate privata.
Pentru a raspunde acestor critici este necesara reiterarea considerentelor deja retinute cu privire la natura speciala a pensiei de serviciu, a celor doua componente, contributiva si necontributiva, ale sale, precum si a faptului ca ultima componenta este supusa practic conditiei ca statul sa dispuna de resursele financiare pentru a putea acorda si alte drepturi de asigurari sociale fata de cele pe care Constitutia le nominalizeaza in mod expres. In aceste conditii, partea necontributiva a pensiei de serviciu, chiar daca poate fi incadrata, potrivit interpretarii pe care Curtea Europeana a Drepturilor Omului a dat-o art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, in notiunea de "bun", ea reprezinta totusi, din aceasta perspectiva, un drept castigat numai cu privire la prestatiile de asigurari sociale realizate pana la data intrarii in vigoare a noii legi, iar suprimarea acestora pentru viitor nu are semnificatia exproprierii.
Pentru cele retinute mai sus, Curtea constata ca prevederile art. 1-5 si art. 12 din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor nu incalca dispozitiile constitutionale si internationale referitoare la dreptul de proprietate.
I.3. In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a textelor de lege supuse controlului instantei de contencios constitutional cu dispozitiile art. 47 alin. (1) si art. 135 alin. (2) lit. f) din Constitutie, Curtea constata ca autorii sesizarii considera ca eliminarea pensiilor speciale aduce atingere "principiului protectiei asteptarilor legitime a cetatenilor cu privire la un anumit nivel al protectiei si securitatii". Acest principiu nu este insa consacrat constitutional, iar drepturile rezultate din actul de pensionare sunt previzibile, si anume indrituirea persoanei la cuantumul aferent pensiei din sistemul ordinar de pensionare, restul cuantumului pensiei (cea suplimentara) fiind supus elementelor variabile amintite mai sus, si anume optica legiuitorului si resursele financiare ale statului care pot fi alocate in aceasta directie.
Ca atare, Curtea constata ca nu au fost incalcate dispozitiile art. 47 alin. (1) si art. 135 alin. (2) lit. f) din Constitutie.
I.4. In sfarsit, analizand conformitatea prevederilor art. 1-5 si art. 12 din legea criticata cu dispozitiile art. 53 din Constitutie raportate la dreptul la pensie si dreptul la un nivel de trai decent, Curtea constata, prin prisma celor statuate mai sus, ca aceste dispozitii constitutionale sunt lipsite de relevanta, intrucat dreptul la pensie vizeaza pensia obtinuta in sistemul general de pensionare, neexistand un drept constitutional la pensie speciala, deci la suplimentul financiar acordat de stat.
De asemenea, aspectele invederate de autorii sesizarii, si anume ca reducerile de cheltuieli ale statului ar trebui sa se faca in alte domenii, nu in cel al pensiilor speciale, nu pot fi luate in considerare de catre Curte, aceasta sustinere tinand de politica sociala si economica a statului.
Prin urmare, nu pot fi retinute nici criticile de neconstitutionalitate raportate la prevederile art. 53 din Constitutie.
In continuare, analizand criticile de neconstitutionalitate care vizeaza dispozitiile Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor, in ansamblul sau, Curtea retine urmatoarele:
II.1. Referitor la conformitatea legii supuse controlului de constitutionalitate cu dispozitiile art. 1 alin. (5) si ale art. 47 alin. (2) teza intai din Constitutie, Curtea observa ca autorii sesizarii au in vedere faptul ca actele normative care prevedeau acordarea pensiilor speciale anterior intrarii in vigoare a noii legi nu au fost abrogate si, in consecinta, ar exista un paralelism legislativ. Critica de neconstitutionalitate are un oarecare grad de pertinenta intrucat legiuitorul a mentinut, intr-adevar, in vigoare reglementarile referitoare la stabilirea pensiei de serviciu, insa, prin art. 12 al legii criticate, a stabilit ca "persoanele ale caror drepturi la pensie sunt stabilite, in conditiile legii, ulterior datei intrarii in vigoare a prezentei legi, vor fi supuse automat procesului de recalculare, astfel cum este reglementat de prezenta lege". Aceasta reglementare are semnificatia faptului ca legile care stabilesc pensii speciale trebuie interpretate coroborat cu aceasta noua si ultima lege. Eo ipso aceasta situatie nu produce efecte neconstitutionale intrucat actele normative in cauza cuprind si alte referiri cu privire la conditiile specifice pe care trebuie sa le indeplineasca persoana in cauza pentru a dobandi calitatea de pensionar potrivit statutelor speciale pe care le au; practic, conditiile de pensionare specifice pensiilor speciale raman in vigoare, fiind mai favorabile decat cele prevazute de Legea nr. 19/2000, iar noua lege reglementeaza numai cuantumul pensiei la care beneficiarii acesteia sunt indrituiti.
Cat priveste sustinerea referitoare la incalcarea dispozitiilor constitutionale care consacra dreptul la pensie, Curtea apreciaza ca, in lumina celor retinute deja mai sus, o atare critica este neintemeiata.
II.2. In legatura cu pretinsa incalcare a dispozitiilor constitutionale care consacra egalitatea in drepturi a cetatenilor, Curtea observa ca aceasta vizeaza faptul ca legea criticata nu elimina si pensiile de serviciu ale membrilor Curtii de Conturi. Or, potrivit art. 49 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009, "Persoanele care au indeplinit functia de consilier de conturi pe durata unui mandat complet beneficiaza, la data pensionarii, de pensie de serviciu, in cuantumul prevazut de lege pentru magistrati". Aceasta trimitere la cuantumul pensiei de serviciu a magistratilor prevazuta de Legea nr. 94/1992 este de natura a indica faptul ca, in temeiul art. 1 si 12 din lege, atat timp cat pensiile magistratilor, atat ca natura, cat si cuantum, vor intra in sfera de incidenta a Legii nr. 19/2000, acelasi lucru se va intampla si cu pensiile de serviciu ale consilierilor de conturi. Ad similis, a se vedea, spre exemplu, situatia auditorilor publici externi din cadrul Curtii de Conturi, care beneficiaza de pensie de serviciu in cuantumul prevazut functionarilor publici parlamentari.
Ar fi inadmisibil ca, practic, cel asimilat sa beneficieze in continuare de cuantumul pensiei de serviciu al celui la care a fost asimilat, in conditiile in care acesta din urma nu mai beneficiaza de acelasi cuantum sau natura a pensiei, ci a intrat in sfera sistemului general de pensionare.
In situatia speciala a personalului Curtii de Conturi, Curtea observa ca art. 1 lit. i) din legea criticata elimina pensiile de serviciu ale personalului Curtii de Conturi, deci si pensiile de serviciu ale consilierilor de conturi, pe cele ale auditorilor externi si ale oricaror persoane care sunt salariati/membri in cadrul Curtii de Conturi. In acest sens, mentionam faptul ca dispozitiile art. 1 lit. i) din legea criticata se refera la intreg cap. V din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, intitulat - Numirea si statutul personalului Curtii de Conturi (art. 46-57 din lege), care reglementeaza personalul Curtii de Conturi. Or, din personalul Curtii de Conturi fac parte, potrivit reglementarilor legale mentionate, atat consilierii de conturi, auditorii publici externi, personalul de specialitate al Curtii, cat si ceilalti angajati ai acestei institutii, indiferent de statutul lor socio-profesional.
Astfel, urmeaza sa se aplice principiul accesorium sequitur principale, iar personalul asimilat va urma tratamentul juridic al celor la care au fost asimilati; in caz contrar, s-ar ajunge la situatii inadmisibile, contrare art. 16 din Constitutie.
II.3. In sfarsit, pentru toate cele mai sus aratate, Curtea constata ca nu poate fi retinuta nicio incalcare a tratatelor internationale invocate.
Cu privire la prevederile invocate din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, act distinct ca natura juridica de celelalte tratate internationale invocate, Curtea retine ca acestea, de principiu, sunt aplicabile in controlul de constitutionalitate in masura in care asigura, garanteaza si dezvolta prevederile constitutionale in materia drepturilor fundamentale, cu alte cuvinte, in masura in care nivelul lor de protectie este cel putin la nivelul normelor constitutionale in domeniul drepturilor omului. In consecinta, cu privire la speta de fata, Curtea constata ca prevederile cuprinse in Carta nu sunt cu nimic afectate pentru toate considerentele sus-mentionate.
Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:
Constata ca dispozitiile Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si primului-ministru si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la datele de 24 si 25 iunie 2010 si la aceasta au participat: Augustin Zegrean, presedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lazaroiu, Mircea Stefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader, judecatori.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrati-asistenti,
Patricia Marilena Ionea
Benke Karoly
*
OPINIE SEPARATA
Socotim ca nu numai prevederile art. 1 lit. c) din Legea privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor sunt neconstitutionale, ci intreaga lege, intrucat incalca dispozitii si principii prevazute de Constitutia Romaniei. Nu vom repeta argumentele aduse solutiei de neconstitutionalitate privind pensiile magistratilor, ci ne vom opri in mod special asupra incalcarii art. 15 alin. (2) din Constitutie.
Astfel, prevederile art. 1-5 si art. 12 din lege incalca dispozitiile art. 15 alin. (2) din Constitutie, care consacra principiul neretroactivitatii legii.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Constitutie "legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale noi favorabile". Asadar, o lege se aplica, cum spune autorul sesizarii, situatiilor nascute numai dupa adoptarea ei, exercitandu-si actiunea asupra faptelor care se vor produce ulterior intrarii sale in vigoare, nu si situatiilor anterioare, trecute (facto praeterita), cu toate efectele care s-au produs si se produc in timp, datorita situatiei create la acel moment. Or, aplicarea in timp a unei legi este guvernata de principiul neretroactivitatii legii noi. Pensiile speciale au fost stabilite, asadar, in baza legilor adoptate in domeniul pensiilor, pe anumite categorii socio-profesionale, si sunt derogatorii de la dreptul comun. Aceste legi se aplica situatiilor juridice constituite, modificate si stinse in temeiul reglementarilor lor, in baza carora s-au creat efecte juridice definitive, revenind statului obligatia de a executa in timp (obligatii succesive) plata pensiilor. Asadar, obligativitatea recalcularii tuturor pensiilor speciale acordate sub incidenta prevederilor legale anterioare prin intrarea in vigoare a Legii privind stabilirea unor masuri in domeniul pensiilor este neconstitutionala.
Pensiile speciale care se afla in plata constituie drepturi castigate ce nu pot fi recalculate in baza unei legi noi, neputand fi nici modificate, intrucat legea s-ar aplica retroactiv.
Pensiile militare de stat, pensiile de stat ale politistilor si ale functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciarelor, pensiile de serviciu ale judecatorilor, procurorilor, judecatorilor, respectiv magistratilor asistenti ai Curtii Constitutionale, pensiile de serviciu ale personalului auxiliar de specialitate al instantelor judecatoresti si al parchetelor de pe langa acestea, pensiile de serviciu ale personalului diplomatic si consular, pensiile de serviciu ale functionarilor publici parlamentari, pensiile de serviciu ale deputatilor si senatorilor, pensiile de serviciu ale personalului aeronautic civil, navigant, profesionist din aviatia civila, pensiile de serviciu ale personalului Curtii de Conturi aflate in plata sunt stabilite sub imperiul legislatiei anterioare.
Asadar, prin aceasta lege are loc o modificare a regimului juridic al pensiilor speciale stabilite in baza legilor anterioare, ajungandu-se sa se incalce chiar substanta dreptului la pensie.
In acest sens, prin Decizia nr. 375/2005 a Curtii Constitutionale s-a stabilit ca "noile reglementari nu pot fi aplicate cu efecte retroactive, respectiv in privinta cuantumului pensiilor anterior stabilite, ci numai pentru viitor, incepand cu data intrarii in vigoare a acestora". In acelasi sens s-a pronuntat Curtea Constitutionala si prin Decizia nr. 57/2006 care prevede ca "conditiile de exercitare a dreptului la pensie si la alte forme de asistenta sociala se stabilesc prin lege si, prin urmare, este dreptul exclusiv al legiuitorului de a modifica sau completa legislatia in materie si de a stabili data de la care opereaza recalcularea, insa orice prevedere noua poate fi aplicata numai de la data intrarii sale in vigoare, pentru a respecta principiul neretroactivitatii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constitutie".
De asemenea, prin Decizia nr. 120/2007, Curtea a retinut ca "operatiunea de recalculare priveste in mod inevitabil trecutul, pentru ca stagiul de cotizare a fost realizat in trecut, dar se efectueaza doar dupa data intrarii in vigoare a ordonantei si are efecte numai pentru viitor, pensia recalculata intrand in plata numai de la data emiterii deciziei. In cazurile in care din recalculare rezulta un cuantum mai mare al pensiei, se va plati acesta, iar daca noul cuantum rezultat este mai mic, se va acorda in continuare pensia anterior stabilita si aflata in plata, fara a se aduce vreo atingere drepturilor legal castigate anterior".
In concluzie, si numai sub acest aspect, avand in vedere faptul ca actualele pensii speciale au fost legal stabilite si calculate in baza unor legi in vigoare la data respectiva, recalcularea lor duce la incalcarea principiului neretroactivitatii legii - regula imperativa - prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutia Romaniei.
Judecator,
prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru
